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Democracia Participativa e Conformação Federativa


Um tema que sempre me chamou a atenção, primeiro por predileção doutrinária, depois por dever de ofício, é a inovação na formatação dos entes federados.

Atualmente, salvo se algum não está sendo criado neste momento, contamos com aproximadamente 5.564 Municípios, 26 Estados e um Distrito Federal.

Pois bem, a Constituição estabeleceu critérios rígidos, acertadamente, para inovações relativamente aos entes federados, como se depreende do artigo 18 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, in verbis:

“Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

(…).

§ 3º – Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.

§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.”

Por oportuno, anote-se, ter perdido eficácia, pelo decurso do tempo, o pacto federativo de modificação dos limites previsto no artigo 12 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:

“Art. 12. Será criada, dentro de noventa dias da promulgação da Constituição, Comissão de Estudos Territoriais, com dez membros indicados pelo Congresso Nacional e cinco pelo Poder Executivo, com a finalidade de apresentar estudos sobre o território nacional e anteprojetos relativos a novas unidades territoriais, notadamente na Amazônia Legal e em áreas pendentes de solução.

(…)

§ 2º – Os Estados e os Municípios deverão, no prazo de três anos, a contar da promulgação da Constituição, promover, mediante acordo ou arbitramento, a demarcação de suas linhas divisórias atualmente litigiosas, podendo para isso fazer alterações e compensações de área que atendam aos acidentes naturais, critérios históricos, conveniências administrativas e comodidade das populações limítrofes.

§ 3º – Havendo solicitação dos Estados e Municípios interessados, a União poderá encarregar-se dos trabalhos demarcatórios.

§ 4º – Se, decorrido o prazo de três anos, a contar da promulgação da Constituição, os trabalhos demarcatórios não tiverem sido concluídos, caberá à União determinar os limites das áreas litigiosas. (…).”

Assome-se a rígida disciplina quanto ao Distrito Federal, os territórios e a criação de regiões, estas somente para efeitos administrativos, como se aferem dos artigos 32, 33 e 43 do corpo permanente da Constituição.

Daí porque, veio comum na matéria é a exigência de que qualquer alteração plástica no corpo dos entes federados depende, imprescindivelmente, de consulta pública das populações envolvidas, entendidas compreensivamente como residentes nos entes federados afetados pelo, por assim dizer, corte cirúrgico.

Noutro modo de dizer, a incisão cirúrgica no corpo do ente federado depende da interlocução dos envolvidos na operação, isto é, do exercício da democracia participativa.

Mesmo nas hipóteses de inovação envolvendo os Estados, onde o § 3o do artigo 18 parece reduzir o espectro da população a ser consultada, aos lindes da significância da expressão “população diretamente interessada”, o Supremo Tribunal Federal, recentemente, assentou a necessidade de sua leitura conjugada com o § 4o do mesmo preceptivo (ADI 2.650-DF[1], relator Ministro DIAS TOFFOLI[2]).

Obviamente, não escapa ao raio de incidência da norma, ao seu sentido e alcance, esses blocos normativos que, a pretexto de consolidar as divisas, alteram os limites entre diversos entes federados[3].

Posta assim a questão, descabe falar em inovação dos corpus federados prescindindo da consulta plebiscitaria, sob pena de menoscabo ao postulado da participação democrática.

Impende consignar, a República Federativa do Brasil, além de ser um Estado de Direito, assenta-se no princípio democrático, o que já consta — conquanto sem força normativa (ADin nº 2.076, Relator Ministro Carlos Velloso) —, do próprio preâmbulo da Constituição:

“Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.”

Em reforço, mas agora com força normativo-constitucional, estatuiu o artigo da Carta Magna vigente:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

(…).

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.”

Eis o ponto, o constitucionalismo moderno só concebe um estado com qualidades, virtudes estas que lhe dão a configuração de um Estado Constitucional.

“O Estado Constitucional, para ser um estado com as qualidades identificadas pelo constitucionalismo moderno, deve ser um Estado de direito democrático. Eis aqui as duas grandes qualidades do Estado constitucional: Estado de direito e Estado democrático.”[4]

Observe-se, não nos importa aqui o âmbito do Estado de Direito, onde ocorre a domesticação do domínio político, evidenciando a juridicidade estatal (Estado de direito, Rechtsstaat, Rule of law, État Légal).

No momento, encarece-se o contorno democrático do Estado, posto que:

“O Estado constitucional é “mais” do que Estado de direito. O elemento democrático não foi apenas introduzido para “travar” o poder (to check the power); foi também proclamado pela necessidade de legitimação do mesmo poder (to legitimize State power). Se quisermos um Estado constitucional assente em fundamentos não metafísicos, temos de distinguir claramente duas coisas: (1) uma é a da legitimidade do direito, dos direitos fundamentais e do processo de legislação no sistema jurídico; (2) outra é a da legitimidade de uma ordem de domínio e da legitimação do exercício do poder político. O Estado “impolítico” do Estado de direito não dá resposta a este último problema: donde vem o poder. Só o princípio da soberania popular, segundo o qual “todo o poder vem do povo” assegura e garante o direito à igual participação na formação democrática da vontade popular. Assim, o princípio da soberania popular concretizando segundo procedimentos juridicamente regulados serve de “charneira” entre o “Estado de direito” e o “Estado democrático” possibilitando a compreensão da moderna fórmula Estado de direito democrático.”[5]

À vista disso, dando conformação democrática ao nosso Estado, o artigo da Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 estabelece duas dimensões da democracia em concreto, a saber, a democracia representativa e a democracia participativa.

Em verdade, enquanto a democracia representativa se compraz com o sufrágio universal, a democracia participativa consiste na crescente participação dos cidadãos, diretamente ou por meio de entidades representativas, no intrincado processo de formação das mais relevantes decisões políticas.

É a lição de JOSÉ AFONSO DA SILVA:

“O princípio participativo caracteriza-se pela participação direta e pessoal da cidadania na formação dos atos de governo” [6]

Portanto, o mecanismo de integração da comunidade em determinadas decisões do Estado constitui expressão genuína da democracia participativa, propiciando o reflexo da pluralidade social junto ao Poder Público, funcionando como mecanismo de legitimação da atuação estatal.

“(…) visa garantir aos cidadãos, associações ou fundações defensoras da saúde pública, ambiente, qualidade de vida, consumo de bens e serviços, património cultural e o domínio público, uma série de direitos de participação em procedimentos administrativos tais como plano de desenvolvimento, planos de urbanismo, planos directores e de ordenamento do território, decisões sobre localização e realização de obras públicas com impacto relevante no ambiente ou nas condições econômicas e sociais da população (…).”[7]

Em rápidas mas precisas pinceladas, a democracia, enquanto participativa, vitaliza, assinalando, o grau de eficácia e legitimação das decisões estatais.

Não por acaso, fraqueando espaço a democracia participativa, ao seu exercício desembaraçado, os §§ 3o e do artigo 18 da Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 exigem sua implementação no processo de (re) definição dos entes federados.

Verdade seja, absolutamente acertada a diretriz hermenêutica assentada pela Corte Suprema, ampliando o horizonte dos consultados, mesmo em se tratando de inovação nos Estados, tudo a reluzir a face democrática do Estado Constitucional.


[1] Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=187242&caixaBusca=N Acesso em: 15-set-2011.

[2] Disponível em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI2650.pdf Acesso em: 15-set-2011.

[3] “a alteração de limites entre os territórios de dois municípios vizinhos encerra a hipótese de desmembramento” (ADin 1143-MC/AP, relator Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno). “A subtração de parte do território de um município substantiva desmembramento, seja quando a porção desmembrada passe a constituir o âmbito espacial de uma nova entidade municipal, seja quando for ela somada ao território de município preexistente.” (ADin nº 2967-BA, relator Ministro Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno).

[4] CANOTILHO, Direito constitucional, p. 93.

[5] CANOTILHO, op. Cit., p. 100.

[6] SILVA, Curso de direito constitucional positivo, p. 141.

[7] CANOTILHO, op. Cit., p. 497.